A proteção à infância e à televisão em oito paises.

SERGIO CAPPARELLI

Fernada Albuquerque, Christian Kieling, Paula Marino, Suzy dos Santos , Pierre Triboli dos Santos , Caroline Andreis, Maria Tereza Wasserman, Wellton Silva Máximo e Rafael Pinto Balsemão

Apoio CNPq, UFRGS e FAPERGS



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Alemanha

A Proteção à Infância e a Televisão na Alemanha A Violência e a PornografiaA PublicidadeEducação para as MídiasNovos Mecanismos de Regulação



A Proteção à Infância e a Televisão na Alemanha

A transformação recente no panorama televisivo europeu fez com que a programação, antes voltada prioritariamente para políticas culturais e gerida diretamente pela sociedade através de organismos públicos, também sofresse modificações. Regida cada vez mais pelas leis de mercado, a qualidade da programação deu lugar à rentabilidade publicitária que, através de altos índices de audiência, passou a regular a qualidade e a natureza dos programas oferecidos ao público. Esse fato abriu um debate em todo país a respeito da proteção à infância.

Esse debate foi tão mais vigoroso pelo fato desse tipo de proteção à infância no sistema de televisão alemão remontar ao início do século e sempre foi vista como um dever do Estado. Com origem na censura de filmes que vigorou até 1945, mas também no posterior autocontrole da indústria cinematográfica, ainda hoje o sistema de regulação alemão encontra-se extremamente ligado ao Poder Judiciário.

Depois de um primeiro momento quase apolítico durante a República de Weimar e de uma segunda fase intervencionista, que se seguiu ao longo dos anos de totalitarismo nazista, atualmente pode-se dizer que as decisões do Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) deram forma ao conjunto da legislação sobre a radiodifusão na Alemanha.

Com 423 aparelhos de televisão para cada grupo de mil habitantes (um alcance de 98,6% dos lares), a Alemanha constitui o maior mercado televisivo da Europa, movimentando, apenas no setor publicitário, o equivalente a mais de oito bilhões de reais no ano de 1999. No território da antiga Alemanha Ocidental, crianças de três a 13 anos de idade assistem a, em média, 91 minutos de televisão por dia; na zona oriental o número chega a 123 minutos diários.

Uma característica singular do cenário alemão é sua divisão federativa: apesar da existência de tratados interestaduais, todos os estados federados ( Länder ) possuem particularidades na forma de regular o sistema televisivo. Essa complexa natureza da constituição do panorama da radiodifusão torna necessária uma digressão sobre a história, a constituição e a organização do sistema audiovisual da Alemanha.

 

Histórico da Televisão Alemã

O grande desenvolvimento tecnológico na virada do século XIX para o século XX, fruto de um acordo entre a indústria de bens elétricos e o Império, acelerou, em conjunto com a Primeira Guerra Mundial, o desenvolvimento da telegrafia sem fio na Alemanha. As crises políticas e a depressão econômica que se seguiram, entretanto, acabaram por retardar a implementação de tais tecnologias. É somente em 1923 que se dão as primeiras emissões públicas de rádio, financiadas por uma taxa mensal sobre a propriedade de aparelhos de rádio e, posteriormente, de televisão. No ano que se seguiu, foram criadas nove estações de rádio na forma de sociedades de interesse público com capital privado.

Entre os anos de 1933 e 1945, todas as mídias na Alemanha passam ao controle totalitário do Ministerium für Volksaufklärung und Propaganda (Ministério para o Esclarecimento do Povo e para a Propaganda), sob o comando de Joseph Goebbels. A partir dos avanços tecnológicos desenvolvidos pelo trabalho científico durante a República de Weimar, em 22 de março de 1935, começam a ser realizadas emissões públicas de televisão. Isso possibilitou a transmissão experimental dos Jogos Olímpicos de Berlim em 1936 a poucas salas de exibição que funcionavam como uma espécie de sala de cinema. Apesar das tentativas no sentido de manter o desenvolvimento da televisão durante a Segunda Guerra Mundial – uma emissora chegou a ser montada pelos alemães na capital francesa durante a ocupação de Paris –, os esforços de batalha redirecionaram os trabalhos para pesquisas militares e o aperfeiçoamento de equipamentos bélicos como o radar.

No pós-guerra, a intensificação da Guerra Fria e a conseqüente divisão da Alemanha em dois Estados – República Federal da Alemanha (RFA), sob a intervenção norte-americana, francesa e britânica e República Democrática Alemã (RDA), sob intervenção soviética – produziram dois sistemas midiáticos bastante distintos: um pluralista e próspero e outro rígido e totalitário, respectivamente (Albert et Koch, 2000: 49). A chamada “hora zero” da nova realidade alemã marcou também uma nova fase no desenvolvimento da televisão daquele país. Em cada uma das quatro zonas de ocupação, havia a necessidade de licenças para emissão, outorgadas sob a tutela dos vencedores da guerra.

No território oriental, a tentativa de implementação de princípio pluralista baseado na diversidade partidária desapareceu em 1952 com a reforma política e a organização do majoritário Sozialistische Einheitspartei Deutschlands (Partido da Unidade Socialista da Alemanha). Nesse sentido, a Deutsche Fernsehfunk (DFF), primeira emissora de televisão da RDA, inaugurada em 1955 e totalmente vinculada ao Estado, viria a ser um modo de instituir a ordem socialista junto à população oriental. Quatorze anos depois, é criada a DFF2, baseada no sistema de cor e com uma programação voltada para a educação, tendo em vista a forte concorrência com os canais da RFA, que podiam ser captados em quase todo o território da RDA.

No lado ocidental, os aliados trataram de confiscar todos os meios midiáticos de produção e de afastar dos novos veículos todos os profissionais ligados à comunicação durante o período nazista. Buscou-se no exemplo da BBC inglesa um modelo de radiodifusão imparcial em busca do bem comum, da independência e do compromisso com a idéia de serviço público (Hoffmann-Riem, 1996: 115). Apenas em 1949 é que a RFA reencontra a soberania interna em relação à comunicação de massas. A partir daí, se estabelece, no artigo quinto da Constituição Federal, a garantia da liberdade de expressão, bem como se distribui entre cada um dos Länder (estados federados) a supervisão dos assuntos ligados à radiodifusão.

 

Do Monopólio Público à Ordem Dual

No mesmo ano de 1949, a radiodifusão foi declarada um monopólio do serviço público. O temor embutido na herança totalitária nazista, entretanto, fez com que se reforçasse mais ainda a independência em relação ao Estado do que no exemplo da BBC, atribuindo-se o controle das emissoras a cada um dos Länder . A intenção de tirar as comunicações das mãos estatais fez ainda com que, além de descentralizada, a gestão da radiodifusão fosse realizada por membros da sociedade civil.

Salvo algumas pequenas diferenças específicas em cada um dos Länder , a gestão pública da radiodifusão segue um modelo quase homogêneo em toda a RFA. Cabe aos governos estaduais designar, entre membros da sociedade civil – como representantes de organizações culturais, religiosas, sindicais, universitárias, entre outras –, componentes para o Rundfunkrat (Conselho de Radiodifusão). Esse Conselho deve garantir a independência e a diversidade da programação. Além disso, ele elege um grupo de em média uma dúzia de conselheiros para o Conselho de Administração ( Verwaltungsrat ), responsável pelo gerenciamento administrativo e financeiro e que, por sua vez, determina, por um período variável entre três e nove anos, um diretor geral (responsável legal) para cada um dos Institutos de Radiodifusão ( Rundfunkanstalten ). Alguns Länder formaram Institutos em comum, sendo que todos eles são financiados pelo imposto sobre a propriedade de aparelhos receptores de radiodifusão.

Os custos da implementação de um canal de televisão tornaram obrigatória a união de todos Institutos – que operavam de forma descentralizada nas emissões radiofônicas – sob a forma de uma federação. Em 1950 é criada a Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deuschland (ARD – União dos Institutos de Radiodifusão de Direito Público da República Federal da Alemanha), administrada pelo conjunto dos diretores gerais dos Institutos Regionais. É ela que lança, no natal de 1952, a primeira emissora de televisão alemã ( Erstes Deutsches Fernsehen , que mantém, porém, a sigla ARD), com sede em Munique e com centrais de produção em cada um dos Institutos.

Somente onze anos depois é que a Alemanha veio a conhecer o seu segundo canal de televisão. A Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF – Segunda Televisão Alemã) entra no ar em 1963 com uma programação totalmente própria e também gerida de forma pública. Sua administração, contudo, era feita por delegados dos parlamentos estaduais de cada um dos Länder . No ano seguinte surge a terceira freqüência na televisão alemã, a ARD3, composta por cinco (hoje oito) Institutos membros da ARD. Com uma programação regionalizada, ela buscava proporcionar uma programação local às diferentes regiões alemãs.

Dos aproximadamente 35 reais pagos mensalmente por habitação que possua aparelhos de rádio e televisão – a soma da taxa, que é uma das mais caras da Europa, ultrapassou os 15 bilhões de reais em 1997 –, aproximadamente dois terços são destinados à televisão pública (divididos em 63,99% para a ARD e 36,01% para a ZDF). Os Institutos Estaduais de Mídia ( Landesmedienanstalten ), encarregados da fiscalização do setor privado, são financiados por 2% da receita total.

O ano de 1967 marcou a entrada da cor no sistema de televisão alemão ocidental. A falta dos recursos necessários à implementação da nova tecnologia faz com que as emissoras busquem um financiamento adicional através da publicidade. Permitiu-se, então, que as emissoras de direito público pudessem exibir 20 minutos diários de comerciais. Além disso, a veiculação destes somente é autorizada nos dias úteis e antes das 20 horas.

As pressões advindas das novas possibilidades tecnológicas, bem como da multinacionalização dos canais e dos capitais controladores dos canais de televisão podem ser apontados como grandes fatores que levaram o Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal) a quebrar, em 1986, o monopólio público na radiodifusão. Após 25 anos de iniciativas frustradas de instalação de canais comerciais, a Alemanha foi o último grande país europeu a entrar na ordem dual, com um sistema de televisão público e privado. Grupos da sociedade alemã clamavam por um maior número de canais, tendo em vista a crescente oferta existente na grande maioria dos países da Europa Ocidental e nos Estados Unidos da América. Além disso, o setor publicitário via nas novas tecnologias e na globalização um potencial crescimento dos anúncios comerciais para o maior mercado europeu.

A difusão da televisão comercial dentro da União Européia é intensificada com a política de internacionalização dos canais através de uma “televisão sem fronteiras”, processo que culminou em 1989 com uma Diretiva Européia nesse sentido. Acreditava-se, inclusive, que o papel de garantir a pluralidade e a diversidade poderia ser mais bem cumprido pela televisão privada.

O pluralismo e a diversidade poderiam ser alcançados com maior profundidade por vias “externas”, por meio da prometida multiplicidade de canais e não mediante iniciativas gerenciais de programação equilibrada, canal por canal, seguindo a histórica via “interna” (Blumler, 1993: 42).

Após várias tentativas frustradas, desde a década de setenta, o primeiro canal privado alemão foi o SAT1, proveniente de um projeto experimental com satélite realizado em 1984 em Ludwigshaven. O segundo canal privado a ocupar as freqüências alemãs foi o RTL. Nascido como fruto de um investimento Companhia de Teledifusão de Luxemburgo também era inicialmente operado via satélite. De acordo com o Tribunal Constitucional, o sistema privado seria implementado em respeito ao princípio democrático e deveria constituir um complemento ao sistema público, que prestaria um serviço de base. Nesse sentido, os canais públicos deveriam conter cada um uma pluralidade interna, enquanto os privados contribuiriam para a formação de um panorama externamente plural (BVerfGE 73, 118, 157ff.; 74, 297, 325ff. apud Hoffmann-Riem, 1996: 285).

Em essência, os sistemas duais de radiodifusão estão baseados no princípio de que, no campo da radiodifusão privada, o mercado pode muito bem facilitar a liberdade de comunicação, mas também pode gerar efeitos colaterais. Sistemas duais estabelecem políticas que algemam a radiodifusão pública, tradicionalmente sob obrigações mais pesadas (Hoffmann-Riem, 1996: 285).

Para organizar a ordem dual do sistema de radiodifusão e promover uma adaptação das leis de comunicação eletrônica de massa à realidade de mercado é elaborado, em 1987, o Tratado Interestadual de Radiodifusão (RStV – Rundfunkstaatsvertrag ). Na prática, existem outros tratados interestaduais de radiodifusão de menor importância, que podem não abranger todo o território nacional, mas incluir um número variável de Länder ; o próprio canal ZDF foi criado através de um deles.

A partir do RStV são criadas, com algumas diferenças entre cada Land e de modo similar ao modelo dos Institutos de Radiodifusão do sistema público, as Autoridades Estaduais de Mídia ( Landesmedienanstalten ) em cada um dos onze estados federados (depois da reunificação são 15, pois, entre os atuais 16 Länder , Berlim e Brandemburgo têm uma Autoridade única).

As Autoridades de Mídia são financiadas pelas taxas cobradas de telespectadores e de ouvintes e compostas a partir de um órgão maior, similar aos Conselhos de Radiodifusão, que deve ser composto por membros representativos da sociedade civil como líderes religiosos, estudantis, trabalhadores e de outras formas de associações. Além disso, todas as Autoridades contam com um órgão executivo, dirigido pelo responsável legal sobre a administração cotidiana de tais entidades, que se constituem como pessoas jurídicas autônomas.

 

Reunificação Alemã e Panorama Atual

A queda do muro de Berlim em nove de novembro de 1989 iniciou um processo de absorção do sistema midiático estatal da RDA pela recente realidade de mercado do lado ocidental. Pouco mais de um ano depois da reunificação de três de outubro de 1990, um novo Tratado Interestadual de Radiodifusão é ratificado, criando novos Institutos de Radiodifusão e anexando alguns dos novos Länder aos Institutos antigos.

A década de noventa marcou o grande crescimento das emissoras privadas e uma mudança significativa no panorama televisivo alemão, que passou a utilizar com grande freqüência fórmulas de programas já bem sucedidos nos Estados Unidos da América ou em outros países da Europa Ocidental.

Para muitos telespectadores jovens e donas-de-casa, a seriedade e a sobriedade apresentadas pelos programas de informação da ARD e da ZDF, o bom gosto evidenciado por sua variedade de emissões, a seleção quase que pedagógica de suas obras de ficção enfeitaram bruscamente envelheceram perante o brilho e a familiaridade dos novos programas comerciais (Albert et Koch, 2000: 76).

Ainda no campo privado, é importante reafirmar o fato de que, desde o Tratado Interestadual de 1997, a propriedade de múltiplas emissoras é permitida. Isso contribuiu bastante para a criação e o desenvolvimento dos chamados canais segmentados ( Spartenprogramme ). Nesse sentido, observa-se hoje uma grande quantidade de canais temáticos, com ênfase em temas como música, esportes e notícias.

A quantidade de publicidade exibida nos canais privados é aproximadamente dez vezes superior a do sistema público de televisão (algo em torno 60 mil contra seis mil minutos anuais, respectivamente). Já a quantidade de funcionários em ambos sos setores é inversamente proporcional: 30 mil empregados nos canais públicos contra 10 mil nos privados.

Dados do ano 2000 indicam que a liderança de audiência é dividida entre seis canais: ARD, com 14,3%; ZDF, com 13,3%; ARD3, com 12,7%; SAT1, com 10,2%; RTL, com 14,3% e Pro7, com 8,2% (Medien Basisdaten, 2000). Uma análise da estrutura de propriedade no setor privado revela que ele é essencialmente dominado pelos grupos Kirch (SAT1; Pro7; DSF, entre outros) e RTL (RTL; RTL2; Super RTL e VOX), detentores de 26,9% e 24,4% da audiência, respectivamente (KEK, 2001). De acordo com Albert e Koch, apesar do crescimento da audiência das emissoras privadas, à exceção da RTL e da Pro7, todos os canais comerciais da Alemanha são financeiramente deficitários (2000: 80).

A audiência das emissoras públicas (40,3%) cai para 36,7% se tomarmos somente os Länder da ex-RDA e sobe para 41,4% apenas no lado ocidental. De qualquer modo, fica muito distante dos 61,1% de 1991 e mais ainda dos 93,4% de 1987. Entre os jovens, os canais privados conquistam a maioria da preferência: uma pesquisa mostra que entre os 12 e os 19 anos os canais prediletos são Pro7 (29%) e RTL (22%) (BRW – Medien, 1999).

No que diz respeito ao público infantil, destaca-se a existência do Kinderkanal , uma iniciativa conjunta da ARD e da ZDF que se propõe a ser um canal livre de violência e de publicidade. Sua programação segmentada inclui até mesmo um telejornal para crianças e também faz parte das demais programações das emissoras do setor público.

Apesar de ser transmitido apenas via cabo e satélite, está disponível atualmente em 80% dos lares alemães. Dados de 1999 mostram que o Kinderkanal tem, em média, no período das seis às 19 horas, 3,1% da audiência total e 18,2% da audiência entre espectadores de três a 13 anos de idade. Novamente a diferença entre os lados ocidental e oriental aparece: as audiências separadas são de 20,5% e 11,3%, respectivamente (BRW – Medien, 1999).

 

Regulação do sistema televisivo

A legislação desempenha um papel fundamental na regulação do panorama televisivo alemão. O temor do controle estatal dos meios de comunicação é um dos principais fatores que desloca para os poderes legislativo e judiciário a maior parte das questões sobre radiodifusão. Desde a discussão sobre a implementação da ordem dual, observa-se a ausência de uma participação ativa por parte da sociedade civil.

No processo de supervisão dos serviços de radiodifusão, praticamente não há lugar para terceiros. A maioria das emissoras procura afastar as discussões que trava com os órgãos controladores do grande público. Até mesmo em questões mais pontuais, quando vêm à tona, geralmente suscitadas por críticos especializados, dificilmente levam a alguma atitude concreta. Para mudar esse quadro, já houve tentativas de se criar fóruns nacionais para discussão e acompanhamento dos serviços, todas elas sem sucesso.

Levando-se em consideração ainda a grande quantidade e especificidade das normas existentes, o Tribunal Constitucional Federal é chamado para decidir a maior parte das questões, que acabam ultrapassando limite do meramente jurídico e entrando numa discussão política. Na maioria dos conflitos, contudo, as emissoras privadas e as Autoridades de Mídia procuram entrar em acordo, já que buscam, por um lado, um bom relacionamento em longo prazo e, por outro, a qualificação permanente da programação.

A maioria das decisões procura assegurar uma formação de opinião livre, individual e pública, sendo que isso não apenas em relação à cobertura jornalística, mas em respeito a toda a programação, inclusive a de entretenimento. A fundamentação teórica de tal defesa está na concepção de que a radiodifusão, em todas as suas esferas, pode ter um efeito na orientação individual ou coletiva dos cidadãos (Hoffmann-Riem, 1996: 119).

De acordo com o Tribunal Constitucional, a liberdade de radiodifusão estaria a serviço de uma liberdade na formação de opinião, que, por sua vez, presumiria uma liberdade de informação aos receptores. Nesse sentido, seu papel deveria ser desenvolvido com o objetivo de evitar o abuso de poder por parte dos interesses econômico e governamental e de garantir a diversidade de opinião e a acessibilidade da informação.

Tal visão procura justificar a regulamentação do setor de radiodifusão e, em especial, do televisivo. Nela, a ausência de normas não é suficiente para regular a atividade de comunicação de massa; a liberdade de mercado não previne a acumulação e o abuso de poder. Além disso, caberia à legislação prover a diversidade na programação oferecida, levando em consideração os interesses das minorias. O Tribunal Constitucional vê nas emissoras privadas um complemento ao serviço público. Tanto que, em 1986, quando abriu o mercado, reconheceu que isso só era viável a partir de um sistema de base consolidado e baseado no financiamento público.

Ainda no sentido de garantir a diversidade de opinião existe, desde 1997, a Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK – Comissão para Averiguação da Concentração no Campo Midiático). Trata-se de um órgão independente do Estado, composto por seis reconhecidos especialistas na área e que atua em conjunto com as Autoridades Estaduais de Mídia.

Para assegurar a multiplicidade de opinião no setor privado, relatórios anuais são elaborados observando os seguintes pontos: (i) concentração vertical entre os mercados de televisão e de outras mídias; (ii) concentração horizontal entre emissoras em diferentes ramos de difusão e (iii) concentração internacional no campo midiático (KEK, 2000).

É permitido o controle de mais de um canal de televisão por um único proprietário. Para medir a concentração são observados os índices de audiência que cada proprietário tem direta ou indiretamente nas emissoras. Para efeitos práticos, define-se que a concentração no setor televisivo acontece na medida em que um proprietário possui direta ou indiretamente, através de uma ou mais emissoras, mais de 30% da audiência total. Outras atividades ligadas ao setor de comunicação de massa também podem consideradas para efeitos de cálculo de concentração do mercado midiático.

A fragmentação da legislação sobre radiodifusão na Alemanha, baseada no princípio da soberania estadual em matéria de cultura ( Kulturhocheit ), busca reconhecer as diferenças em cada região do país. A singularidade da característica pode parecer anacrônica já que a televisão reconhece cada vez menos as barreiras territoriais. Em conseqüência disso, entretanto, observa-se que muitas vezes uma Autoridade de Mídia de um estado aperfeiçoa-se a partir do que aprende com outra. Quanto a essa questão, há também uma crítica por parte das emissoras privadas, que alegam a impossibilidade do desenvolvimento de ações amplas no mercado nacional, já que, para elas, há a necessidade da obtenção de licenças específicas em cada Land .

Apesar da possibilidade de controle por parte de estrangeiros de canais de radiodifusão, a penetração multinacional no mercado alemão também é dificultada pela regionalização dos órgãos reguladores. A complexidade da legislação contribui para desencorajar a implementação de novos canais por parte de investidores internacionais, que acabam optando por uma entrada no mercado alemão através de investimentos financeiros na compra de cotas em empresas de radiodifusão alemãs.

A supervisão da radiodifusão na Alemanha acontece de modos distintos no que se refere ao sistema público e às empresas privadas. A intervenção por parte da sociedade civil se dá de forma mais direta nas emissoras de direito público através de dois órgãos internos: o Conselho de Radiodifusão e o, de Administração. Apesar de ter poder sobre a programação, o Conselho de Radiodifusão não pode se manifestar sobre episódios específicos, o que favorece a autonomia do trabalho cotidiano das emissoras.

Observa-se, muitas vezes, em ambos os conselhos, uma certa influência do sistema político-partidário alemão, já que muitos conselheiros têm alguma ligação com algum partido político. Länder onde um partido está há muito tempo no poder apresentam emissoras com grande parte de profissionais ligados ao governo. Já nos estados federados com uma alternância de poder, essa tendência não se verifica tanto (Hoffmann-Riem, 1996: 124).

O setor privado conta com a supervisão por parte das Autoridades Estaduais de Mídia. Em todos os Länder , elas regulam as emissoras privadas em questões como outorga da licença de funcionamento através de concorrência e como monitoramento da programação de acordo com o previsto em lei. Além disso, elas têm autonomia para aplicar sanções que vão desde uma simples notificação, passando pela adição de normas específicas na concessão e chegando até a suspensão ou revogação da licença.

 

Mecanismos de proteção à infância

O questionamento sobre a influência dos meios de comunicação sobre a infância tem uma longa tradição na Alemanha. Desde o início do século XX, a proteção à infância tem sido tratada como uma questão estatal. É importante destacar, porém, que, de acordo com a Constituição atual, explicita-se apenas que o Estado pode , mas não que o Estado deve tratar do tema.

A mesma Constituição proíbe a censura prévia em seu artigo quinto. Logo, as entidades de proteção à infância só podem agir após a veiculação de determinado conteúdo. O produto midiático deve ser lançado no mercado, para depois os responsáveis sofrerem eventuais punições.

De modo geral, pode-se dizer que há uma legislação ordinária sobre questões ligadas à proteção à infância demasiadamente genérica, apesar da existência de outras normas específicas com maior eficácia. A aplicabilidade dos conteúdos das leis gerais, como o Código Penal, é difícil. Já mecanismos como o Tratado de Radiodifusão e outras normas específicas em relação a proteção à infância na mídia têm demonstrado maior resultado.

A transposição da Diretiva Européia sobre televisão causou uma grande discussão jurídica no panorama alemão. O Governo Federal foi acusado pelos Länder de firmar um tratado internacional numa matéria que não era de sua competência. A polêmica acabou indo para o Tribunal Constitucional, que pôde se abster de uma decisão, já que, em sua nova versão de primeiro de abril de 2000, o RStV já passou a conter todas as recomendações da Diretiva.

Apesar de não estarem diretamente ligadas à questão da televisão, duas leis e uma entidade de autocontrole relacionadas à proteção à infância também são importantes na discussão do assunto: a Gesetz über die Verbreitung jugendgfährdender Schriften (GjS – Lei sobre a difusão de publicações nocivas à juventude); a Gesetz zum Schutz der Jugend in der Öffentlichkeit (JÖSchG – lei para a proteção da juventude no espaço público); e o órgão de Autocontrole Voluntário da Indústria Cinematográfica (FSK – Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft ).

A GjS abarca não só publicações do tipo impresso, mas também, por analogia, outros meios de comunicação de massa. Ela estabelece a criação de uma lista (uma espécie de index ) de produtos nocivos e, conseqüentemente, proibidos à juventude. Para a elaboração e permanente atualização da tal lista existe uma Instância Federal de Avaliação de Publicações Nocivas à Juventude, composta por doze representantes da sociedade civil. A inclusão de um produto na lista se dá por uma votação de no mínimo dois terços dos membros e implica a proibição da disponibilização do mesmo a crianças ou adolescentes.

Dentro da proposta de homogeneizar a legislação em âmbito nacional, o Tratado Interestadual de Radiodifusão (RStV – Rundfunkstaatsvertrag ) também procura garantir a proteção à infância. Seu artigo terceiro define os tipos de programas que não podem ser veiculados. As questões violência e pornografia remetem ao Código Penal (StGB – Strafgesetzbuch ), acrescentando-se a proibição de programas que enalteçam a guerra, que abordem de modo ofensivo pessoas morrendo ou sofrendo ou que sejam evidentemente construídos para colocar em perigo a moral e a ética de crianças ou adolescentes. Além disso, novamente de acordo com o StGB (artigo 130°), veda-se a veiculação de emissões ofensivas ou que incentivem a violência em ralação à parte da população ou determinado grupo de raça, religião, nacionalidade, etc.

O Rundfunkstaatsvertrag , baseando-se na JÖSchG, determina que programas que prejudiquem corporal, espiritual ou mentalmente a criança e o adolescente são proibidos, a não ser que o emissor tome precauções, em função do horário de exibição, para que crianças ou adolescentes não o vejam. Para isso, o RStV baseia-se na classificação de filmes do chamado Autocontrole Voluntário da Indústria Cinematográfica (FSK). Filmes com exibição livre ou a partir de seis anos têm veiculação liberada durante todo o dia. Aqueles indicados para maiores de doze anos também estão liberados, mas há uma recomendação para que a emissora leve em consideração o conteúdo do filme em relação fato de que, durante o dia, muitas crianças assistem à televisão sem a supervisão dos pais.

O RStV ainda estabelece que cada uma das emissoras deve ter em seus quadros um funcionário encarregado da proteção à infância, que deve ser um especialista na área. Ele deve aconselhar o diretor geral (responsável legal) do canal e deve ser sempre ouvido quando da compra, criação, produção ou planejamento de programas. Nas emissoras privadas (muitas delas já tinham tal encarregado antes mesmo da exigência legal), ele deve ter dedicação exclusiva a esta atividade, enquanto nas públicas ele também pode desempenhar outras funções. Além disso, estão previstas reuniões dos encarregados das emissoras para a troca de experiências.

Está previsto ainda no RStV a entrega, a partir de 31 de dezembro de 2000 e, depois, a cada dois anos, de um relatório conjunto das Autoridades Estaduais de Mídia sobre a situação da regulamentação da proteção à infância na televisão alemã, enfocando em especial questões como emissões digitais, impacto nas famílias e adequação das restrições de horário de veiculação. O relatório também deve conter um estudo comparativo sobre a situação internacional do tema.

Cabe às Autoridades Estaduais de Mídia a aplicação e o controle do cumprimento do RStV nas emissoras privadas, do mesmo modo que nos canais de direito público isso é realizado através da gestão direta. Cada Autoridade Estadual é responsável respectivamente pelas emissoras que licenciou, sendo que a programação de alcance nacional é tratada, devido a um acordo, pela União das Autoridades Estaduais de Mídia (ALM). A partir disso, para facilitar e desenvolver as discussões, foram criadas, no âmbito da ALM, uma Instância Conjunta de Proteção à Juventude e um Grupo de Trabalho no qual todas as Autoridades Estaduais estão representadas.

Por causa da proibição constitucional à censura prévia, a ação das Autoridades só pode acontecer depois de um programa ter ido ao ar; contudo, as eventuais denúncias são consideradas nos casos de re-exibição do programa. As Autoridades podem ainda reavaliar as classificações da FSK, o que acontece freqüentemente nos casos de uma nova versão do filme. Contra decisões das Autoridades, podem os emissores apelar ao respectivo Tribunal Administrativo do Estado. As decisões, entretanto, costumam demorar anos, muitas vezes deixando de interessar aos canais.

Paralelamente aos organismos externos de controle, Autocontrole Voluntário da Televisão (FSF – Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen ) tem como atividade a fiscalização das emissoras privadas de televisão. A entidade surgiu em 1993 como uma forma de melhorar a imagem da programação dos canais privados; além disso, seu financiamento é provido pelo próprio setor privado. Sua gerência é realizada por um Conselho Administrativo composto por membros independentes e autônomos em relação às emissoras, que tem o poder de escolha dos cerca de 70 avaliadores do FSF (provenientes de repartições da juventude e de institutos de pedagogia ou crítica midiática), bem como de definir os critérios de avaliação dos programas.

As decisões do FSF não têm caráter legal; as emissoras, entretanto, comprometem-se a respeitá-las. A única sanção aplicável, em caso de reincidência, é a expulsão de uma das emissoras da FSF. Tal medida, na prática, nunca aconteceu, já que a maioria dos canais está preocupada com sua imagem perante os telespectadores e também com a própria credibilidade do sistema de auto-regulamentação.

As apelações a decisões dessas comissões podem ser encaminhadas a uma comissão maior, de sete membros, e, em última instância, ao Conselho Administrativo. As comissões de avaliação são compostas por três membros escolhidos aleatoriamente entre os cerca de 70, e suas decisões têm de ser unânimes.

Em conseqüência das atividades profissionais que desempenham, seus componentes dispõem de uma experiência com crianças ou filmes, além de receberem, a título de fundamentação teórica, estudos sociológicos sobre o assunto. Todas as avaliações, entretanto, devem respeitar os critérios definidos pelo Conselho Administrativo.

Nem todos os programas são avaliados pelo FSF: filmes já classificados para maiores de 16 ou 18 anos pela FSK são deixados de lado. Além disso, devido ao alto custo e às dificuldades administrativas de uma avaliação de toda a programação, os conteúdos explicitamente não relacionados à questão da proteção à infância também são descartados.

Em contraposição a isso, há uma obrigação por parte dos encarregados da proteção à infância nas emissoras no sentido de encaminhar às instâncias da FSF todos os programas relevantes à questão da proteção infanto-juvenil. Para evitar que a decisão da avaliação não fique no âmbito das emissoras, há a possibilidade de o Conselho Administrativo da FSF ou a Autoridade de Mídia também indicar programas. Tal instrumento jamais foi utilizado, talvez pelo medo de depreciar o princípio da auto-regulação, o que é lastimável para a discussão da proteção à infância, pois assim se deixa de aumentar a legitimidade do processo de avaliação (Gottberg, 1997).

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A Violência e a Pornografia

Na regulação dos conteúdos veiculados, os principais critérios para proibição baseiam-se na existência de cenas que enalteçam a violência , que sejam pornográficas, que propaguem o pensamento da direita radical , que disseminem o ódio racial ou que exaltem o consumo de drogas . As Instâncias Federais de Avaliação não escolhem que produtos serão analisados, pois o material é selecionado e enviado por juizados de menores e por repartições superiores da juventude dos Länder , bem como pelo ministério federal competente .

A lei para a proteção da juventude no espaço público (JÖSchG) proíbe a exibição de filmes a um público infantil antes de uma classificação relativa à faixa etária adequada ( livre , a partir de seis , doze, 16 ou 18 anos ). A avaliação dos filmes ( tanto para cinema , quanto para videocassetes ) é responsabilidade das repartições superiores da juventude , mas , por força de um convênio entre os Länder , é realizada pele Indústria Cinematográfica através do FSK.

Os filmes classificados para maiores de 16 anos só podem ser exibidos entre as 22 e às 6 horas , enquanto aqueles restritos aos maiores de 18 anos só devem ir ao ar entre as 23 e às 6 horas . Os anúncios sobre filmes que têm especificação dos horários para exibição só podem ser veiculados no respectivo horário restrito.

Partindo do princípio da GjS, o Tratado Interestadual de Radiodifusão também proíbe a veiculação de filmes de vídeo presentes na lista de produtos nocivos à juventude , sendo que , se o responsável pela emissora tem de entregar uma declaração por escrito às autoridades justificando a emissão , esta pode ser realizada no período entre as 23 e as 6 horas . Na maior parte dos casos o que acontece é a confecção de uma nova versão do filmes que , depois de alguns cortes , têm sua exibição permitida para determinados públicos .

As emissões restritas ao horário após as 22 horas ou devem ser anunciadas por uma sinalização acústica , ou devem exibir um sinal visual indicativo durante toda a emissão . Nas emissões digitais das emissoras privadas , cada Autoridade de Mídia pode estabelecer normas técnicas para impossibilitar o acesso de crianças ou adolescentes a uma programação nociva .

Joachim von Gottberg acredita que filmes indicados para maiores de seis anos não são necessariamente filmes para crianças . Segundo ele , espera-se, apenas , que sua recepção não tenha um impacto prejudicial no público infantil . O autor afirma que , até o décimo ano de idade , a criança reconhece no filme apenas uma adição de seqüências e, por isso , não consegue acompanhar a narrativa , ou seja, um final feliz não desfaz uma emoção anterior , como o medo (1995).

A partir dos doze anos , a criança teria capacidade de acompanhar a narrativa . Gottberg considera importante que a violência apareça apenas modo de defesa e não como meio de solução de conflitos , já que a busca por modelos é muito forte . No mesmo sentido , deve-se atentar para a erotização, sem esquecer que o início da puberdade faz com que o comportamento em relação ao sexo oposto ganhe peso .

A maioria dos países europeus não possui uma classificação para a faixa de até 16 anos , baseando-se no princípio de que essa idade se diferencia dos 18 anos apenas pela quantidade de experiências . Na Alemanha, a FSK restringe principalmente filmes que propaguem a idéia de suplantar as instituições jurídicas ou que representem o estado de direito como incompetente (Gottberg, 1995).

Filmes classificados para maiores de 18 anos são somente aqueles realmente considerados nocivos – aproximadamente 5% do total . Há uma recomendação no sentido de que tais filmes sejam exibidos apenas após a meia-noite e não , às 23 horas , como previsto em lei . Justifica-se isso pelo fato de que há uma queda considerável na audiência infantil após este horário , o que dá mais sentido à restrição .

As comissões de avaliação do FSK são compostas por dois representantes das repartições da juventude , por dois representantes da sociedade civil escolhidos pelo princípio da rotatividade e por três membros da indústria cinematográfica que não estejam em atividade em suas empresas . A decisão se dá por maioria simples e, muitas vezes , pode recomendar alguns cortes e adaptações para a inserção em uma faixa mais baixa . As avaliações têm duração até que um novo julgamento seja realizado, o que pode ocorrer em função de uma nova versão do filme , ou mesmo depois de passados mais de quinze anos da avaliação anterior . Teoricamente, cada Land poderia modificar a decisão da FSK; isso , porém , nunca aconteceu.

O Código Penal Alemão possui dois artigos – o 131° e o 184° – que tratam dos temas violência e pornografia , respectivamente . No primeiro , proíbe-se representação ou glorificação da violência cruel e desumana em relação ao ser humano , inclusive no que diz respeito à dignidade da pessoa humana . A grande questão que se coloca é a da definição do que realmente constitui tal violência . Muitas vezes , a definição fica por conta do que é conveniente e da predileção do observador . No fundo , pode-se dizer que toda a violência contra o ser humano é cruel e desumana ; e a existência da representação dessa acaba sendo matéria de interpretação (von Gottberg, 1997).

Já a exposição da pornografia é absolutamente proibida na televisão . Publicidade sobre pornografia só é permitida se, evidentemente , não contiver pornografia e se não evidenciar a natureza pornográfica do produto anunciado. Novamente , a avaliação sobre a natureza do que é pornográfico é precária .

Os critérios atuais válidos para a definição de que é pornografia remetem a uma decisão de 1969 do Tribunal Federal sobre o romance “Fanny Hill” e são os seguintes : (i) a finalidade reside exclusivamente na exaltação do estímulo sexual ; (ii) os seres humanos são reduzidos à função de parceiros sexuais e completamente cambiáveis entre si ; (iii) inexistência de relações interpessoais ; (iv) a sexualidade é, de forma absoluta , tida como único sentido da vida ; (v) os órgãos genitais são grosseiramente exibidos em primeiro plano .

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Publicidade

Nos canais de direito público vigora ainda a mesma regulamentação sobre publicidade introduzida em 1967: apenas 20 minutos em dias úteis na média anual e antes das 20 horas . A exceção é a ARD3, onde há a proibição total de comerciais . Já as emissoras privadas podem veicular em até 20% de seu tempo diário de programação anúncios publicitários .

Desde 1993 proíbe-se a interrupção e, conseqüentemente , a inserção de publicidade nos programas infantis. Isso fez com que as emissoras ameaçassem retirar a maioria destes do ar . De fato , observou-se uma diminuição no número de programas infantis, já que os anunciantes não podem financiá-los. Durante o resto da programação , a publicidade é permitida entre os programas ou em intervalos de blocos com mais de 45 minutos .

Um órgão de autodisciplina do setor publicitário , o Conselho de Publicidade ( Werberat ) promove discussões internas entre as empresas de tal área da economia , procurando intermediar as discussões entre a população e as agências de publicidade . O Werberat , na intenção de se adaptar às normas publicitárias internacionais , estabelece algumas normas , entre elas , a de que o anúncio não pode se dirigir diretamente à criança para solicitar o consumo ( inclusive não pode induzir a criança a pedir um produto aos pais ou a terceiros ). Os comerciais não devem ainda abusar na utilização de personagens que detenham a confiança das crianças e dos jovens e também não devem exibir gratuitamente jovens em situação de perigo .

O artigo sétimo do Tratado Interestadual de Radiodifusão proíbe a publicidade que seja direcionada diretamente às crianças ou que utilize crianças no sentido de causar dano aos seus interesses , ou mesmo no de se aproveitar de sua inexperiência . A publicidade deve, ainda , ser facilmente distinguida da programação normal , sendo vedada a utilização de publicidade subliminar e práticas afins .

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Educação para as Mídias

Deslocando o centro das discussões do produto midiático para a própria criança , surgem mecanismos de proteção à infância baseados na educação . Entendendo que , assim como o ser humano deve ser alfabetizado para a linguagem verbal , algum tipo de preparo também deve existir no campo audiovisual – principalmente atualmente , tendo em vista o papel dos meios de comunicação dessa natureza –, aparecem as primeiras noções de educação para as mídias .

Na Alemanha, há registros de que a chamada educação para as mídias tem seus antecedentes históricos no século XVII. Atribui-se a Johann Amos Comenius (1592-1670) a idéia de que o estudo do jornal beneficiaria o desenvolvimento das capacidades lingüísticas e proveria informações básicas para relações cotidianas e para geografia . Sua filosofia educacional insistia no fato de que estudantes devem aprender sobre o mundo que os rodeia (Media Awareness, 2000).

Inserido em conteúdos de outras disciplinas , o estudo da mídia atual não a vê apenas como uma ferramenta , mas também como um objeto de análise . Na Alemanha, isso é realizado em disciplinas como educação política ou estudos sociais , obrigatórias em todos os Länder sob as justificativa de terem um forte papel na formação uma consciência cívica .

Apesar de existência de centros estaduais de pesquisa para o auxílio dos professores na pedagogia midiática, há uma grande dificuldade de implementação de projetos nesse sentido . Os vários esforços muitas vezes acabam não sendo colocados em prática : na Baviera, livros-texto chegaram a ser elaborados, mas a falta de verba e a conseqüente ausência de treinamento de professores dificultou sua implementação .

Destaca-se o trabalho desenvolvido pelo Institut für Medienpädagogik in Forschung und Praxis ( Instituto para Pedagogia Midiática em Pesquisa e na Prática ), fundado em 1949 com o objetivo de constituir um local de divulgação de inovações e de promover a continuidade de ações no campo da pedagogia midiática. Outro exemplo é o dos chamados canais abertos ( Offene Kanäle ), que estão ao acesso da comunidade e nos quais já se realizaram algumas experiências no sentido de mostrar para a criança o funcionamento de uma emissora de televisão .

Nos últimos anos , observa-se um forte aumento na realização e na publicação de estudos sobre a educação para as mídias . A própria FSF tem se empenhado para isso , realizando inclusive alguns projetos na área . Um deles busca , através do debate com crianças após a exibição de filmes , subsídios para os classificadores de programas . Outro , em conjunto com as escolas fundamentais de Berlim, trabalha nas salas de aula com o objetivo de evidenciar a construção dos significados midiáticos e da produção televisiva.

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Novos Mecanismos de Regulação

A abertura do mercado televisivo alemão na década de oitenta trouxe mudanças significativas no modo da sociedade interferir na programação das emissoras . Durante o período do monopólio e até hoje , nos canais públicos , o que se vê é uma intervenção direta através da gestão . Os conselhos de radiodifusão e os próprios dirigentes das emissores são escolhidos a partir de representantes de segmentos significativos da sociedade .

Com a inserção do setor privado no panorama audiovisual , mostrou-se necessária a busca de novos mecanismos de regulação da televisão . O controle exercido pela sociedade , que anteriormente acontecia unicamente pela gestão , teve de ser complementado pela instalação de organismos externos . Apesar da fragmentação do sistema de regulação na Alemanha, pode-se afirmar que este país optou, no que diz respeito à classificação dos produtos midiáticos, prioritariamente pela auto-regulação .

Os vários órgãos e mecanismos de proteção à infância existentes hoje na Alemanha muitas vezes classificam o mesmo filme ou programa . Há casos de, por exemplo , um único filme que foi avaliado por quatro instituições diferentes (Gottberg, 1997b). Pode-se pensar isso desnecessário e dispendioso , porém não se pode negar que tal filtro acaba por se constituir um sistema muito mais seguro de classificação. Além disso, as discussões geradas entre as diferentes instâncias favorecem o debate , principalmente ao traze-lo para a esfera pública .

De modo geral , pode-se dizer que a proteção à infância divide-se em dois sentidos : a da proteção negativa e a da proteção positiva (Hoffmann-Riem, 1996: 315). A proteção negativa poderia atuar de duas formas , quais sejam, na proibição total da veiculação de determinados conteúdos ou na restrição do horário de emissão com o intuito de evitar a audiência do público infantil , sobretudo quando sem o acompanhamento dos pais . Já a proteção positiva aconteceria tanto pela exigência de uma programação educativa para o público infantil , quanto pelo trabalho através da chamada educação para as mídias .

A proteção negativa é baseada teoricamente na noção de que o conteúdo dos meios de comunicação influencia o modo de pensar e de agir dos indivíduos em desenvolvimento , procurando proteger a infância da exposição excessiva a elementos como violência e pornografia . O Estado preocupa-se com o produto midiático em si , buscando altera-lo ou , até mesmo , proibi-lo em alguns casos . Já a segunda forma de proteção é propedêutica ou preventiva e tem seus objetivos ligados à idéia de pedagogia midiática. Nela o Estado busca dotar a criança de bases para uma análise crítica dos meios de comunicação , mas de uma competência reflexiva a respeito de todo o contexto no qual estes se inserem (Deutscher Bundestag, 1998: 8).

Mecanismos de proteção negativa muitas vezes acabam por retirar a responsabilidade das emissoras em relação à qualidade da programação . Um exemplo seria o v-chip , um dispositivo eletrônico embutido ou externo à televisão , que trataria de reconhecer a classificação de programas a partir de sinais eletromagnéticos emitidos pelos canais juntamente com a programação . Disponível em aparelhos de televisão alemães desde 1993, até hoje não teve sua implementação no país . Além disso, na Alemanha acredita-se na pouca eficácia de seu sistema na medida em que se passa a aceitar qualquer natureza de programação , desde que codificada eletromagneticamente. A responsabilidade pelo controle é repassada, então , aos pais , encarregados de programar o aparelho , que fica encarregado de proteger à infância .

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